Aivar Sõerd: tegevuspõhise eelarve eksperiment on tekitanud põhiseadusliku probleemi

Arvamus
|
Aivar Sõerd
|
09.11.2021

Riigikontroll avaldas hiljuti kontrolliaruande, mille järgi eelmise aasta riigieelarve koondsummad osutusid valeks. Vigade tekkimise põhjused on seotud tegevuspõhisele eelarvestamisele üleminekuga.

Rahandusministeerium on seda käsitlenud innovatsioonina avalikus sektoris. Kulud on liigendatud tulemusvaldkondade, programmide ja tegevuste lõikes. Programmilisi tegevusi on järgmise aasta riigieelarves kokku 240. Justiitsministeeriumi valitsemisala eelarves pole näiteks enam vanglate ülalpidamiskulu, vaid on inimväärika karistuse täideviimise teenuse kulu.

Programmiliste tegevuste juhtimiseks on püstitatud tulemuseesmärgid, need tuleb saavutada teenuste parema osutamisega. Teenuste kvaliteeti, taset ja efektiivsust hinnatakse mõõdikutega. Näiteks inimväärika karistuse täideviimise teenuse mõõdikuks on vanglaametnike poolt vangide vastu toimepandud süütegude arvu viimine nullini.

Riigieelarve uuenduslik vorm on pälvinud kriitikat, sest programmiliste tegevuste maksumuse hindamiseks moodustatud kulukogumitest pole võimalik välja lugeda, millistest kulukategooriatest need koosnevad. Teenuste osutamiseks on vaja tööjõudu, töövahendeid, tööruume, kütust või muid kuluartikleid. Tegevuspõhises eelarves teenused hinnastatakse ja teenuse hind kujuneb vastavalt kulusisendite kogusele ja maksumusele. Eelarveseaduses on see üks kulukogum. Kui asutus osutab mitut erinevat teenust, siis näiteks asutuse kontorihoone kulu jagatakse kontoripinna ruutmeetrite alusel asutuse poolt osutatavate teenuste vahel. Kulukategooriate sidumine mingi konkreetse teenusega on hinnanguline.

2 mõtet

Riigikontroll on oma aruandes välja toonud, et ministeeriumid teevad otsuseid endiselt kulupõhiselt, mitte tegevuspõhiselt.

Õiguskantsleri hinnangul on eelarvekulud esitatud nii üldiselt, et pole võimalik saada selget ülevaadet, mille tarbeks riigi raha tegelikult kasutatakse.

Eelarve kulude liigendamise kõrgema taseme kulukogumid on tulemusvaldkonnad. Tulemusvaldkonnad on näiteks tark ja tegus rahvas, sidus ühiskond või heaolu. Tulemusvaldkondade sisuks on poliitikasaavutuste loetelud ja poliitikaeesmärkide kirjeldused.

Riigikogu rahanduskomisjon menetles äsja üht tänavusse riigieelarvesse tehtud muudatusettepanekut. Tervise ja Heaolu Infosüsteemide Keskus läks infosüsteemide litsentseerimiselt üle rendimudelile. Selle asemel et teha üks asutusesisene eelarvekulude ümberkvalifitseerimine, tuleb nüüd tegevuspõhises eelarves teha muudatused seitsme programmilise tegevuse eelarves, sest hinnanguliselt on litsentsikulu seitsme erineva programmi kuluelement.

Järgmise aasta riigieelarvega tutvudes jäi silma, et siseministeeriumi valitsemisalas on programmiline tegevus «Põhiseadusliku korra tagamine». Pealtäha pole seal midagi erilist, aga millegipärast kasvab selle maht pea kaks korda. Sel aastal on 36, järgmisel aastal 63 miljonit eurot. Sisukirjelduse kohaselt panustavad nimetatud eesmärkide saavutamisse kolm riigiasutust. Selleks osutatakse kolme teenust: põhiseadusliku korra tagamise teenust, sisejulgeoleku poliitika kujundamise teenust ning keemia- ja kiirgusohu kõrvaldamise teenust. Küll aga pole seletuskirjas infot selle kohta, millistest kulukategooriatest see 63 miljoni euro suurune kulukogum koosneb. Saame vaid teada, et eesmärkide saavutamisel keskendutakse majandusjulgeoleku suurendamisele, radikaliseerumise ennetamisele ja terrorismivastasele võitlusele.

Taas tuli rahanduskomisjoni istungil teha päring, et mis on selle programmilise tegevuse rahalise mahu kahekordse kasvu põhjus ja kas põhiseadusliku korra tagamise kulu järsk suurendamine on mingi eraldiseisev eelarveprioriteet. Selgus aga, et programmilise tegevuse mahtu kasvatab ühe julgeolekuasutuse kontorihoone juurdeehituse investeeringu kulu.

Eelarve läbipaistvus tähendab, et raha jaotuse kohta on info esitatud kohe täpselt ja süstematiseeritult ning riigikogu liikmed ei pea seda täpsustama. Selline täpsustamine muudab eri valdkondade kohta käiva info killustatuks ega võimalda valdkondadele eraldatud rahasummasid võrrelda.

Juhtub ka seda, et päringutele saadud vastused on eksitavad. Nimetatud julgeolekuasutuse kontorihoone juurdeehituse investeeringu summa kohta tehtud päringute vastustes varieerus see 12 miljonist eurost 29 miljoni euroni.

Tegevuspõhise eelarvestamise põhisisu on, et programmiliste tegevuste eesmärke hinnatakse. Selleks on välja töötatud mõõdikute ja näidikute süsteem. Näiteks eespool mainitud «Põhiseadusliku korra tagamise» programmilise tegevuse mõõdikuks on inimeste osakaal, kes hindavad kõrgelt Eesti valmisolekut tulla toime välisriigi mõjutustegevusega. Selliste inimeste osakaal oli kaks aastat tagasi 37 protsenti, järgmisel aastal on eesmärk tõsta näitaja 57 protsendini. Mõõdikute näitajad selgitatakse välja küsitlusega. Programmilisel tegevusel võib olla ka mitu mõõdikut.

Riigieelarve uuenduslik vorm on pälvinud kriitikat, sest programmiliste tegevuste maksumuse hindamiseks moodustatud kulukogumitest pole võimalik välja lugeda, millistest kulukategooriatest need koosnevad.

Uus vaade riigieelarvele pidi andma igale eurole eesmärgi. Uuendus pidi andma võimaluse paremini jälgida, et riigi raha läheks sinna, kus seda kõige rohkem vaja on, ja et läbi selle paremini planeerida strateegilisi arengusuundi. «Põhiseadusliku korra tagamise» programmilise tegevuse näitel saime teada, et kui tegevuse mahtu suurendada kaks korda, siis Eesti valmisolekut (tulla toime välisriigi mõjutustegevusega) kõrgelt hindavate inimeste osakaal kasvab 20 protsendi võrra.

Paraku pole sellistel totratel analüütilistel harjutustel tarbijaid. Neid pole ka riigikogus ega ministeeriumites. Riigikontroll on oma aruandes välja toonud, et ministeeriumid teevad otsuseid endiselt kulupõhiselt, mitte tegevuspõhiselt. Näiteks eelarve koostamisel käib otsustamine selle üle, kas ja kui palju anda raha, aga ei küsita, millise teenuse osutamiseks või programmi eesmärkide saavutamiseks seda vaja on.

Tegevuspõhise eelarve eksperiment on aga tekitanud reaalse põhiseadusliku probleemi.

Siinkirjutaja hinnangul on uudse riigieelarve läbipaistmatus ületanud igasuguse taluvuse piiri. Ei jäänud muud üle, kui pöörduda õiguskantsleri poole. Ta vastas pika ja põhjaliku märgukirjaga riigieelarve küsimustega tegelevate riigikogu komisjonide esimeeste poole. Õiguskantsleri hinnangul on eelarvekulud esitatud nii üldiselt, et pole võimalik saada selget ülevaadet, mille tarbeks riigi raha tegelikult kasutatakse. Põhiseaduses sätestatud seaduslikkuse ja olulisuse põhimõte ning võimude lahusus ja võimuharudevaheline tasakaal on sellega kannatada saanud.

Tegevuspõhise eelarvestamise eksperiment tuleb tunnistada läbikukkunuks ja lõpetada nii kiiresti kui võimalik.


Toeta

Liitu püsiannetajatega

Liitu Reformierakonna püsiannetajate kogukonnaga, et saaksime liberaalse maailmavaate veelgi enamate inimesteni viia. Anna oma pikaajaline panus, et Eesti jätkaks paremal kursil!

Vaata lähemalt